Разделы
Консультации, Публикации, Аналитика

Реформа Украинской прокуратуры

 

25 октября 2014 года в газете «Голос Украины» опубликован текст нового Закона Украины «О прокуратуре» (далее – Закон о прокуратуре), который вступает в силу через шесть месяцев со дня его опубликования (то есть, в конце апреля 2015 года).

Рассмотрим основные изменения, которые предстоит претерпеть прокуратуре после реализации реформы.

 

  1. Отмена функции общего прокурорского надзора

 

Исторически прокуратура Украины выполняла пять функций:

 

ФУНКЦИЯ ПРОКУРАТУРЫ

В ЧЁМ ВЫРАЖАЛОСЬ ВЫПОЛНЕНИЕ ФУНКЦИИ

Надзор за соблюдением и правильным применением законов государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности, должностными лицами и гражданами

  • Проведение проверок

  • Меры по устранению выявленных нарушений, в том числе, путём составления обязательных для исполнения предписаний

  • Привлечение к ответственности виновных лиц

 

Поддержание государственного обвинения в суде

 

Участие в уголовных процессах в качестве обвиняющей стороны

 

Представительство интересов гражданина или государства в суде в случаях

 

Участие в гражданских, административных и хозяйственных процессах в интересах физических лиц или государства в лице его органов и предприятий

 

Надзор за соблюдением законов органами, которые проводят оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие

 

Процессуальное руководство досудебным следствием в том числе, санкционирование ряда следственных действий

Надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан

Проверка условий содержания задержанных, законности решений руководства пенитенциарных заведений и т.п.

 

Новый Закон о прокуратуре исключает из функций прокуратуры надзор за соблюдением и правильным применением законов или, как его называют, общий прокурорский надзор.

 

Остальные функции прокуратуры сохранены, не претерпев существенных изменений, кроме несколько более детальной регламентации порядка их осуществления.

Практическое значение такая регламентация может иметь для наиболее «публичной» функции новой прокуратуры – представительства интересов государства.

 

2. Уточнён порядок представительства прокурором интересов граждан и государства

 

Согласно действующей редакции Закона представительство прокуратурой интересов гражданина в суде осуществляется в случае, когда гражданин в силу объективных причин не в состоянии самостоятельно защитить свои права (например, из-за физического состояния, несовершеннолетия, недееспособности или ограниченной дееспособности).

Основанием для представительства в суде интересов государства является нарушение или угроза нарушения интересов государства – то есть, абстрактное состояние, для оценки которого отсутствуют внятные критерии.

 

Новый Закон о прокуратуре предусматривает, что прокурор осуществляет представительство в суде законных интересов государства в случае нарушения или угрозы нарушения интересов государства, если защиту этих интересов не осуществляет или ненадлежащим образом осуществляет орган государственной власти, орган местного самоуправления или другой субъект властных полномочий, к компетенции которого отнесены соответствующие полномочия, а также в случае отсутствия такого органа.

Наличие оснований для представительства должно быть обосновано прокурором в суде, при этом, прокурор осуществляет представительство исключительно после подтверждения судом оснований для такового.

 

В абзаце 3 части 3 статьи 23 Закона о прокуратуре указано: «не допускается осуществление прокурором представительства в суде интересов государства в лице государственных компаний…».

По смыслу норма существенно сужает случаи, когда прокуратура может вмешиваться в хозяйственные или административные процессы под эгидой защиты государственных интересов. Норму о недопущении представительства интересов государственных компаний можно было бы считать позитивным изменением, если бы не странная, не принятая в нормативно-правовой терминологии формулировка «государственная компания». Термин «компания» скорее коммерческий, нежели правовой. В текстах законов употребляются термины «субъект хозяйствования», «юридическое лицо», «предприятие».

В этой связи термин «компания», очевидно, требует уточнения.

 

3. Генеральному прокурору предоставлено право издания приказов, которые имеют силу нормативно-правовых актов

 

В действующей редакции Закона предусмотрено право Генерального прокурора давать письменные указания по вопросам расследования, которые являются обязательными для исполнения всеми органами, которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность и досудебное расследование.

 

В статье 9 Закона о прокуратуре предусмотрено право Генерального прокурора Украины издавать приказы по вопросам, которые относятся к его административным полномочиям, во исполнение Конституции и законов Украины.

Если такие приказы имеют нормативно-правовое содержание, они являются нормативно-правовыми актами.

 

4. Введена тайная проверка прокурорской добросовестности

 

Прокурор обязан ежегодно проходить тайную проверку добросовестности, которая будет проводиться подразделениями внутренней безопасности в порядке, утверждённом Генеральным прокурором Украины.

 

5. Урегулирован порядок привлечения прокуроров к дисциплинарной ответственности, в том числе, прекращения прокурорских полномочий как меры такой ответственности

 

Закон о прокуратуре предусматривает право каждого, кому известны факты совершения прокурором дисциплинарного проступка, обратиться с жалобой в Квалификационно-дисциплинарную комиссию прокуроров.

 

Перечень оснований для привлечения прокуроров к дисциплинарной ответственности довольно широк и включает, среди прочих,

  • неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей,

  • осуществление действий, которые могут вызвать сомнение в его объективности, непредвзятости, в честности и неподкупности органов прокуратуры,

  • систематические нарушения или разовое грубое нарушение правил прокурорской этики;

  • публичное высказывание, являющееся нарушением презумпции невиновности.

 

Важной гарантией механизма привлечения прокурора к дисциплинарной ответственности является исчерпывающий и довольно конкретный перечень оснований для отказа в открытии дисциплинарного производства по поступившей жалобе на прокурора.

Помимо нарушения требований по оформлению жалобы и некоторых других формальностей это - отсутствие в жалобе конкретных сведений о наличии признаков дисциплинарного проступка.

 

Во всех случаях, когда отсутствует прямое основание для отказа в рассмотрении дела, Квалификационно-дисциплинарная комиссия прокуроров обязана открыть дисциплинарное производство, по результатам которого принять решение и обнародовать его на своём веб-сайте.

 

Помимо классических выговора и увольнения к прокурорам могут применяться в качестве дисциплинарных взысканий ограничения по продвижению по службе и увольнение с должности в органах прокуратуры.

Решение о невозможности дальнейшего пребывания на должности прокурора принимается Квалификационно-дисциплинарной комиссией прокуроров в случае:

  • грубого нарушения;

  • повторного дисциплинарного проступка в период действия ответственности за предыдущий.

 

5. Структура прокуратуры, процедура назначения на должности прокуроров всех уровней и прокурорское самоуправление

 

Существенная часть закона посвящена требованиям к кандидату и порядку назначения на должность прокурора, взаимоотношениям между прокуратурами различных уровней, прокурорскому самоуправлению.

Говоря об этой части Закона, целесообразно отметить структуру органов прокуратуры, которая включает:

  • Генеральную прокуратуру Украины

  • Региональные прокуратуры (областей, АРК, Киева и Севастополя)

  • Местные прокуратуры (предусматривается конкретный перечень местных прокуратур с указанием их территориальной юрисдикции, которая охватывает несколько районов области, один или несколько районов города. Так, в Одесской области предусматривается создание десяти прокуратур, среди которых по одной – на каждый район города Одессы)

  • Военные прокуратуры

 

Сохранена возможность внедрения специализации прокуратур.

 

Общий анализ и оценка перспектив реформы прокуратуры

 

Отмена функции общего прокурорского надзора – это смена правовой природы института прокуратуры как некоего универсального органа государственного контроля и преобразование в специализированный орган, который будет выходить за пределы уголовной сферы, только осуществляя представительство в суде интересов граждан или государства.

 

С одной стороны, это можно расценивать как либерализацию надзорной политики государства, законодательную волю на предоставление бизнесу большей свободы (хоть и нельзя исключить попытки вмешательства в хозяйственную деятельность предприятий с помощью уголовно-процессуального инструментария).

С другой стороны, изъятие привычного элемента из системы государственного контроля может создать правоохранительный вакуум. Если сегодня, в случае ущемления прав любого субъекта (будь то физическое лицо или предприятие), адресатом жалоб в числе прочих органов становится, так или иначе, именно прокуратура; то после вступления в силу нового закона возникает задача определения компетентного правозащитника – задача, решение которой далеко не всегда очевидно.

 

В этой связи отмена общего надзора представляется довольно радикальной мерой, тогда как умеренной альтернативой могла стать детальная регламентация порядка, создание правовых барьеров для злоупотребления служебными полномочиями.

Нельзя исключить, что законодатель воплотил реформу прокуратуры именно в таком виде, держа в уме создание альтернативного органа по универсальному надзору за законностью в Украине, однако, пока сложно себе представить, на какой методической и кадровой базе может планироваться деятельность такого органа.

 

Концепция дисциплинарного производства в отношении прокуроров выглядит весьма демократичной. Однако существенно теряет свою актуальность и глобальный эффект в свете сужения функций прокуратуры. Тогда как при сохранении функции общего надзора она представляется куда более уместной.

 

На этом фоне твёрдо позитивным для хозяйствующих субъектов можно назвать разве что смысловое ограничение повода для представительства прокуратурой интересов государства – полномочие, которое до реализации реформы позволяет государственным предприятиям, выступающим на равных с частными партнёрами, приобретать фору в хозяйственных конфликтах за счёт привлечения на своей стороне прокуратуры, действующей в интересах государства. Правда, вопрос терминологии – «государственные компании» - так и остаётся открытым.

 

Подводя итог, на сегодняшний день затруднительно дать однозначную оценку или прогнозы влияния прокурорской реформы на украинский бизнес, как и на состояние прав и свобод граждан.

 

Можно предполагать, что в ближайшие полгода, которые отделяют законодательную систему от прокурорской реформы, перспективы её реализации станут яснее.